如何遵循法不溯及既往原则

发稿时间:2020-01-15 09:34      编辑:韩晓昆

  在国家治理领域,有一项古老的法治原则——法不溯及既往。该原则又被通俗地称为“老人老办法、新人新办法”,其含义是指:新颁布的法律,只适用于该法生效之后发生的行为或事件,而不能溯及适用于该法生效之前发生的行为或事件,也不能改变依据旧的法律已经产生的法律效果;对于该法生效之前的行为或事件,仍然适用“老”的法律,也即该行为或事件发生时有效的法律。

  法不溯及既往作为一项在东西方传统文化中均有渊源的古老法治原则,被绝大多数的法治国家所认可和接受,不仅集中体现了人类法治文化的传承,而且具有时代意义和现实价值。在古罗马时期,这一原则被提炼为“法律仅仅适用于将来”的法律格言;在中国,《唐律》中的《断狱律》表述为“犯罪未断绝适逢格改者,格重听从犯时,格轻听从轻法”。当今,诸多国家以宪法的形式确立这一项原则。我国《立法法》第93条将其确立为一项基本的法治原则,同时为其他法律制度所体现。

  为什么要确立法不溯及既往原则呢?因为该原则本身是法的多项核心价值的内在要求和外在体现。首先,法不溯及既往原则缘于法的公开性、明确性和法律后果可预期性的需要。如果将一项法律适用于其颁布生效之前的行为或事件,由于行为人作出行为之时对该法的内容完全无法知晓,自然也就无法依据这些不可预知的法的内容理性地安排自己的行为。这种做法不仅无法有效发挥法的规范性作用,还会将行为人置于“对未来可能承担的法律责任完全无法预知”的恐惧状态。其次,法不溯及既往原则是实现法的安定性价值和法的秩序价值的需要。一方面,法溯及既往会紊乱社会关系,如果将新生效的法律规则适用于之前的行为或事件,将会导致大量行为主体依据新的法律来推翻之前已经确定的法律关系,从而彻底搅乱已经稳定下来的法律关系和社会状态,人们将生活在“会被不确定的明天推翻今天”的惶恐状态中;另一方面,制定溯及既往的法律本身会削弱法的权威性和效力。如果允许法具有溯及力,人们考虑到今天依法形成的社会秩序明天极有可能被新法推翻,便不会忠实信奉并遵守今天的法律,法律的威严也会因此而丧失,社会便会陷入虽有法但不能依的混乱状态。最后,“法不溯及既往”原则是保障公民自由防止国家公权力滥用的需要。公民正是依据现行有效的法律明确自己的权利义务和行为界限,从而在法律允许的框架下享有广泛的自由。如果允许法律溯及既往,将意味着公权力可以利用今天制定的法律对公民过去的行为追究法律责任,使得公民依据行为当时的法律完全合法的行为在今天变成违法并被追责,也使得法律的提前预防机制变成了“事后算账”,那么公民的自由将彻底失去保障,现行法律的威严和国家公权力的公信力也会丧失殆尽。

  关于法不溯及既往原则,我国《立法法》第93条明确规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”这一原则首先是一项立法原则,同时也折射为一项执法原则。那么,我们在推进国家治理和社会治理现代化过程中,应当如何体现和遵循这项原则呢?

  制定法律、法规和规章,原则上不得出现可以溯及既往的规定。这意味着法律、法规和规章的生效日期或实施日期不得早于其按照法定程序通过并颁布的日期。只有在“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益”时才可作特别的例外规定。现在还有个别部门和地方动辄以“公共利益”为由,在地方性法规和规章中擅自作出溯及既往的规定,这是对《立法法》第93条规定的误解。

  规章以下的其他规范性文件同样不得作出溯及既往的规定。有一种观点认为,《立法法》只是规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”,没有规定其他规范性文件的制定不得溯及既往,因而,其他规范性文件的制定不受“法不溯及既往”原则的约束。这同样是一种误解。《立法法》当然只能规定立法行为,不能去规定其他非立法行为,这是由《立法法》的调整范围和立法使命所决定的。但是,“法不溯及既往”原则不仅仅是一项立法原则。它作为一项法治原则,既适用于立法行为,也适用于执法行为;既适用于制定法律、法规和规章,也适用于其他规范性文件的制定。

  在执法环节严格禁止溯及既往。如果说,立法行为允许在极其严格的条件下作出溯及既往的例外性规定,那么,执法行为是绝对不允许溯及既往的。所谓执法溯及,是指执法机关在执法过程中,于法律规定之外自行变通溯及既往。需要注意的是,执行溯及既往的法律,属于立法溯及的延续,不属于此处的执法溯及。执法行为严格禁止溯及既往,也是《立法法》第93条规定的应有之义,因为该条规定明确了例外性溯及既往的两个必备条件:一是更加有利于保护公民、法人和其他组织的权益,二是必须立法明确规定。从而完全排除了执法行为在法律规定之外溯及既往的可能性。

  国家治理中一个常见的误区,是一些地方或者部门在各种“整治”活动中用新出台的标准或者文件去整顿过去的行为,将大量原先合法的行为也一并纳入整治对象,这些违反法不溯及既往原则的做法,会严重侵害社会主体信赖利益。例如,一些地方为了更加便捷地实施新的城乡规划,经常绕开征地程序,以违反《城乡规划法》为由对老百姓于该法生效多年以前就已经建设完毕的建筑以违法建筑论处并予以拆除。再例如,一些地方为了美化市容市貌,用新出台的标准去清理整顿过去合法的甚至是鼓励的街边经营行为;或者在“运动式”执法中依据新的文件精神强制勒令企业或小区等更改地名,而不区分这些地名是否是经过合法审批而取得的。

  中国社会正处于快速发展期和结构性转型期,政府部门也因此而必须具备很高的治理效率,政府治理过程中,不断出台新规,不断采取新的治理措施甚至是阶段性、临时性治理措施,已成为新常态。但治大国如烹小鲜,无论是社会管理还是国家治理均应“恰到好处”,切忌“下药过猛”和“一刀切”。学会运用法不溯及既往原则,牢记“老人老办法、新人新办法”,区分新旧行为,实行分类治理,可以有效避免“伤及无辜”“好心办坏事”等现象,不仅能提升社会治理成效,也能提高政府公信力和人民群众生活安定感与幸福感。

  来源:学习时报